【宋爽 王永中】 中国对“一带一路”沿线国家金融支持的特征、挑战与对策
“一带一路”倡议提出以来，中国通过银行贷款、投资基金和债券市场等途径为沿线国家提供了规模可观的金融支持，但面临着独自承担大量融资压力和风险、私营资本参与度不高、资本市场融资比例低、区域和行业分布不平衡等挑战。为稳定有序推进“一带一路”倡议，中国应尽快构建“一带一路”金融支持框架体系，并以加强境内外资本合作、拓展公私合营机制、强化资本市场联通和建设金融服务体系为重点任务。
“一带一路”倡议的提出顺应了世界各国共赢发展的大势，彰显了中国作为新兴大国的智慧与责任感。倡议实施三年多以来，中国已经向沿线国家提供了约2000亿美元的融资，支持了数以千计的大型项目顺利开展，为沿线各国的互联互通和经贸发展做出了贡献。伴随着提供融资规模的增长，中国也面临着越来越严峻的风险和挑战，从而设计一套金融合作方案已成为当下倡议实施中的重要议题。
一、中国对“一带一路”沿线国家金融支持的现状与特征
目前，中国对“一带一路”沿线项目的融资主要通过银行贷款、投资基金等传统金融渠道开展，债券市场虽在建设当中，但作用有限。
（一）银行贷款：由政策性银行和国有商业银行主导，区域和行业分布不均衡
我国的政策性银行和国有商业银行是“一带一路”沿线大型项目的主要贷款人。2015年，国家开发银行（国开行）、中国进出口银行和四大国有商业银行在“一带一路”沿线国家共计贷款近1000亿美元。其中，政策性银行因具有开发性金融的职能，能够有效协调政府与市场机制，成为支持“一带一路”沿线项目融资的中坚力量。截至2016年底，国开行已经在“一带一路”沿线累计支持了600多个项目，贷款余额超过1100亿美元，涵盖能源、基础设施、产能合作等领域。此外，上述银行还各自建立了项目储备库，国开行已储备大型项目超过400个，工商银行和建设银行也分别储备了200多个重大投资项目。
中国对“一带一路”沿线国家贷款支持的区域集中度很高。一是青睐距离相近的区域，包括地理距离，也涵盖文化和经济距离。因此，东盟得到的贷款支持最多，南亚、西亚和中亚次之，独联体和中东欧的项目相对较少（见表1）。二是资源丰富的区域（国家）。在东盟，我国银行贷款支持的大型项目中50%以上属于矿产、电力和清洁能源等领域；其中，新加坡、泰国、马来西亚和老挝获得的大型贷款，资源类项目占比均超过60%。类似地，南亚的印度和巴基斯坦、西亚的卡塔尔和沙特阿拉伯、中亚的哈萨克斯坦等国也因能源项目获得了大量贷款。
从行业构成来看，资源能源和基础设施是我国银行在“一带一路”沿线国家提供项目贷款的主要领域。其中，以油气、电力、矿业和清洁能源为代表的资源能源行业约获得了我国在沿线国家贷款总额的一半，铁路、公路、机场和油气管道建设等基础设施类项目则占20%左右，制造业中主要是石化和金属冶炼项目获得了一定的贷款，而曾经备受青睐的房地产项目则已非重点支持领域（见表2）。
（二）投资基金：由丝路基金引领，多层次投资基金体系初步形成
丝路基金的设立将股权投资方式引入“一带一路”融资支持体系。其具有三个明显特征：一是中央资金支持的开发性投资基金。丝路基金由中央政府以外汇储备出资，在“一带一路”投资基金体系中具有权威和引领地位。二是以重大能源项目为主要投资方向。丝路基金在沿线国家主要投资于具有官方背景的大型电力、天然气和石油等能源项目（见表3）。三是业务合作方式开放多样。除了股权投资，丝路基金还可与国际开发机构、境内外金融机构等发起成立共同投资基金或组织银团贷款，以及进行资产受托管理、对外委托投资等。不过，目前其参与的项目仍以股权投资为主。
在丝路基金的引领下，我国参与的国际合作投资基金、各级政府设立的专项投资基金和企业出资的产业基金也积极投资于“一带一路”项目，形成了多层次的投资基金体系。首先，我国政府前期参与的双边和多边国际合作基金也纷纷参与到“一带一路”项目中，如中国-东盟投资合作基金、中-欧亚经济合作基金等。其次，各级地方政府也在积极设立针对“一带一路”项目的专项投资基金，例如：江苏、广西、广东、河南和陕西等省份均已设立了地方版的“丝路基金”。此外，一些大型的国有和民营企业也相继设立了“一带一路”概念的产业基金。据不完全统计，目前已有近10个此类基金成立并运营，不过民营资本投资的基金规模普遍小于国有企业设立的基金。
（三）债券融资：国内熊猫债融资刚起步，国际丝路债券市场待开拓
为了拓展融资渠道，我国也努力推进服务于“一带一路”项目融资的债券市场发展，但是规模仍十分有限。一方面，“一带一路”沿线国家的企业开始进入我国发行人民币债券（熊猫债）。不过，目前仅有一家企业完成了融资，即俄罗斯铝业联合公司于2017年3月16日在上海证券交易所发行的10亿元熊猫债。另一方面，中国的金融机构和企业也开始利用境外债券市场为沿线项目寻求融资。中国银行、建设银行、国开行等金融机构已在境外市场发行了丝路债券，少数企业也为开展“一带一路”项目在国际市场进行了债券融资（见表4）。
二、中国对“一带一路”沿线国家金融支持的挑战
第一，中国独自承担大量的融资压力和风险，境外政府和机构的资金支持力度较低。我国在沿线国家参与的项目，多数由中资金融机构作为唯一出资方或主要出资方。以丝路基金为例，虽然其一直对国际合作持开放态度，但到目前为止仅在两个项目中加入了银团贷款的融资方式，其余项目均由其独自投资。这一现象背后的深层原因，一是“一带一路”沿线多为发展中国家，部分国家政府的债务负担沉重，如吉尔吉斯斯坦、乌克兰、格鲁吉亚和蒙古等国的外债与GDP之比均超过100%；二是全球金融危机后国际金融机构大幅降低了对大型公共项目的融资支持，特别是在缺乏公开透明商业环境和国际通行市场规则的发展中国家更加谨慎。
第二，中国对沿线项目的融资支持以官方资本为主，私营资本的参与程度不高。由于私营金融机构的业务规模和资金实力都远逊于国有机构，因此很难像后者一样独立为海外大型项目提供融资。而且，私营机构还面临着信息不对称的问题，并很难获得与国有金融机构合作的机会。然而，官方资本主导的银行贷款和投资基金容易在沿线国家引发经济安全忧虑和道德风险。一些国家的政府和民众可能质疑中国的融资支持存在政治动机，而对“一带一路”倡议产生抵触情绪；还有一些国家可能会将官方提供的融资视为援助资金，为一些高风险项目争取融资或在项目获得融资后疏于管理，而将我国提供的资金置于较大风险。
第三，银行贷款和投资基金在沿线项目融资活动中的占比过高，资本市场发挥的作用有限。一方面，国内资本市场的开放程度还比较低。由于企业跨境发行涉及信用评级体系和会计审计标准的统一等技术性问题，目前仅有俄罗斯铝业联合公司一家沿线国家的企业完成了熊猫债的发行。另一方面，在国际资本市场为“一带一路”项目融资也面临挑战。多数沿线国家的资本市场落后，难以有效满足境外企业的融资需求。而且，丝路债券作为一种新型的债券产品涉及多个项目或国家，不仅需要建立各方认同的评级体系，还要求沿线国家具有足够深度和流动性的二级市场以实现债券在各国之间的自由流动和交易。
第四，中国对沿线项目融资支持的布局不均衡，导致风险集中于少数区域和行业。我国提供金融支持的区域以距离临近和资源丰富为主要特点，在一定程度上忽略了东道国的政治和商业风险。以东盟为例，其中的越南、柬埔寨、缅甸等国常因营商环境较差而受到诟病，菲律宾和泰国还曾因政局动荡、政党轮替导致我国参与的项目难以推进。从行业布局来看，我国给予融资支持的主要是能源和基础设施项目。这类项目往往资金投入大、回收周期长、政治敏感性高，因此蕴含着较高的经济和政治风险。而且，许多大型工程和资源利用项目还易引发对气候变化和环境保护的争议，对中资金融机构的收益和声誉产生不利影响。
三、完善中国对“一带一路”沿线国家金融支持的政策建议
为应对日益严峻的融资挑战，中国应尽快主导建立“一带一路”金融合作框架（见图1）。基于现有官方主导融资的主渠道地位，进一步提升沿线国家政府、国际金融机构和国内外私营资本的参与度，同时扩大资本市场的融资支持，并建立相应的金融服务体系。
图1 构建“一带一路”金融支持框架的总体设计
一是加强境内外资本合作。为缓解我国承担主要融资压力和风险的局面，应在现有官方主导的融资渠道中引入更多境外资本。首先，加强与沿线国家政府和金融机构的合作，包括：积极利用现有的多边和双边金融合作机制将相关国家的政府资金引入“一带一路”项目，鼓励我国与沿线国家的开发性金融机构开展银团贷款、融资代理、共建投资平台等合作，逐步推进我国与沿线国家对商业金融机构的相互开放。其次，加强与国际金融机构的合作。充分发挥亚投行等国际开发性金融机构的作用，通过银团贷款、联合融资、担保等风险分担机制提升国际商业金融机构参与“一带一路”项目融资的意愿。
二是拓展公私合营机制。为避免沿线国家对我国官方资本输出的担忧和滥用，应鼓励和支持私营资本参与融资。一要大力发展项目融资的PPP模式。加快健全相关法律法规体系，加大企业参与跨境PPP项目的税收和金融支持力度。二要加强私营金融机构在“一带一路”金融合作框架中的作用。鼓励国有金融机构以更加开放的态度建立与私营金融机构的合作关系，例如：与私营投资机构共建私募股权基金开展投资活动，向私营商业银行授予一定信贷额度以鼓励其向外贷款，为私营金融机构提供担保以支持其参与更多投融资活动等。
三是强化资本市场联通。为缓解项目融资风险过度集中于银行贷款和投资基金等渠道，应加强对国内外资本市场的利用。首先，继续扩大国内资本市场的开放，鼓励沿线国家的企业前来发行熊猫债。尽快制定熊猫债市场的系统性法规和行政规章，根据发行人所在的行业、国家和外币风险建立全球可比的评级体系。其次，积极建立与沿线国家资本市场的联通机制。当前可重点关注四个方面：继续推进亚洲债券市场、大力发展丝路债券市场、建立联通沿线各国的大宗商品交易平台、促进资产证券化的发展。
四是建设金融服务体系。为缓解各类项目参与主体的信息不对称，减轻融资的区域和行业不均衡问题，应建设金融服务支撑体系。其一，建立开放共享的项目融资信息平台。由相关部门牵头整合国有大型金融机构的现有项目资源，并持续性地从沿线国家收集项目信息，定期在平台上发布。二是设立专业的金融咨询服务平台。鼓励中资金融机构开展沿线项目的咨询服务，对外向沿线国家的机构和企业提供投融资顾问、风险管理等服务，对内帮助我国企业识别和管理沿线项目的市场风险和信用风险等。同时，鼓励中国与沿线国家的金融机构互设分支，以便深入了解彼此的金融法规和投融资流程，并更好地为双方企业提供咨询服务。
【本文为中国社会科学院世界经济与政治研究所国际金融研究中心（RCIF）工作论文。未经许可，不得以任何形式翻版、复制、上网和刊登。】